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招标实务:如何管好和用好政采评审专家
【信息来源:】【信息时间:2016/4/18 阅读次数:】【字号: 】【我要打印【关闭】

评审专家作为评判供应商的裁判员,在政府采购活动中起着至关重要的作用。我国《政府采购法》及实施条例将其身份定为政府采购相关人员,并赋予了一定的权利义务及职责。政府采购信息报/网记者结合当前政府采购评审中频繁出现的一些共性问题,采访了政府采购评审专家莫劲松。

  评审专家谈政采突出问题

  政府采购信息报/网:作为政府采购评审专家,您是如何看待当前的政府采购现状?针对社会频频曝出的“天价采购”、“质量不高”、“专家不专”等问题您有何感想?


  莫劲松:从我国实施政府采购到现在,经过十多年的探索,已经初步形成一套机制。政府采购机制的运行,对国家经济和社会发展政策目标的实现起到了助推作用。这也是我国政府采购的政策功能得以发挥,比如环境保护,对不发达地区、少数民族地区进行扶持,对中小企业发展提供支持等。

  但是,政府采购机制的运行仍然存在一些亟需解决的问题。近年来,媒体频频曝出的“天价采购”、“质量不高”、“专家不专”等问题,成为社会关注的焦点。在我看来,这些问题并非孤立存在的,都与社会环境和现实制度相关联,我们应该善用系统性思维和发展的眼光来解决这些问题。一段时间以来,一些政府采购年度总结报告中,主要体现政府采购规模有多大和节约了多少财政资金。似乎节约财政资金成了政府采购的唯一目的,而法规的要求从高度和广度上都是更加宽泛的。受制于这样的思维,也对政府采购机制的运行和完善起到了相应的阻碍作用。

  2014年,全国政府采购规模17305.34亿元,占GDP的2.7%。无论是国家治理结构深化改革、经济结构调整,还是按照国际上的惯例,我国政府采购规模还有巨大的上升空间。不仅如此,还应该看到实施政府采购对社会各方面管理的推动以及对各行业产业链的撬动效应。

  同时在国际方面,随着GPA谈判的深入,我国政府采购必将融入全球经济体系。政府采购机制的运行已经牵涉到法律、财政、国民经济计划、管理结构治理、项目管理、评价等方面的领域,是众多现代科学尤其是管理科学的交叉与汇聚,应该从学术体系的层面更深一步开展这个领域的研究,重视设立相应的院系专业,培养专业的政府采购方面的人才,以应对政府采购机制的发展完善与改革。

  政府采购信息报/网:您谈到评审专家的专业问题,如何理解?


  莫劲松:我国政府采购评审专家的产生,是针对其在某个领域的专业资历来衡量的。开展政府采购评审工作,不完全是一个技术层面的问题,评审专家至少应该具备三个方面的知识:评价知识、管理知识以及其在技术领域的积累。评价知识,让评审专家能够应用评价准则(包括法律法规)公平公正客观的对项目方案进行评审;管理知识,会涉及到投标供应商组织资源、以一定效率来履约并有效应对异常(或紧急)状况的机制;对于产品有技术性要求的采购项目,当以技术知识评价供应商的技术资源与保障方案。这三个方面的知识构成了评审专家的基础知识架构。

  显而易见,所谓“专家不专”之说,并非完全空穴来风。关键的问题不是责难,而是如何面对这一问题?我认为,一是改变评审现场专家的组成;二是建立评审专家的晋级机制,如知识架构培训、见习评审、正式评审等。

  关于采购文件的合法性,技术型专家尤其应该关注到评价方面的专业性问题。《政府采购法实施条例》第三十四条规定:招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。有评审专家就此认为,评审就只能按照招标文件规定开展评价。但《政府采购法实施条例》第四十一条还规定:采购文件内容违反国家强制性规定的……应当停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况。显然,评审专家判断采购文件是否违法,也就必然存在对采购文件做评价的过程。从评价学机理来看,法律赋予了政府采购评审专家对采购文件作评价的职责。虽然作为规范性文件的采购文件一经公布,即具备法律效力。但是其产生形成过程远不如法律法规的产生形成过程来得严密与规范,所以其法力效力是低于国家法律法规的。国际惯例亦是如此,在类似评审活动中也会对这样的规范性文件开展评审,评审其对适用法律法规的适宜性、充分性和有效性。

  政府采购评审是一个特殊过程。特殊过程在现代管理科学的“过程方式”理论中,是难于有效实施控制的过程(需要通过过程能力来确认)。事实上,政府采购的评审,涉及到采购文件是否合法、投标供应商的响应方案是否满足采购人的需求、专家的评审意见是否公平、公正和客观等。一旦判断评价上有误,错误的推荐了中标供应商,往往也只有在履约采购合同后才知道,那只能是一个被动的结果了,可见这个评审过程的特殊性。因此,政府采购管理部门应集中资源,完善政府采购的评审过程运行机制,如完善评审专家的(专业)知识结构与评价能力提升等。尽管各级政府部门也出台了有关对评审专家参与评审的管理规定,政府采购法实施条例也对评审专家的法律责任与处罚有了明确的规定,而且不少地方政府采购监管机构也建立了对评审专家的履职评价机制。但缺乏现代管理科学的支撑,其管理与评价方法较为原始、粗放,真正对政府采购管理起到的促进作用极其有限。比如有采购代理机构仅仅通过一次评审会就对专家的专业层面开展“评价”--集中采购机构、或是社会采购代理机构都难以胜任对人才的专业面开展评价。还有的监管机构一旦接到采购代理机构投诉,在自身缺乏法律支撑的情况下,对专家动辄“约谈”并暂停参与采购评审工作,给评审专家以独立身份参与政府采购评审工作造成极大的压力。

  专家作用前置避免歧视条款


  政府采购信息报/网:采购文件是评标委员会进行评审的依据,评标条款是衡量招标是否公平公正的关键,但是采购文件中往往会出现对供应商差别待遇或歧视待遇的条款,这种现象应该如何避免呢?

  莫劲松:采购文件对供应商设置差别待遇或歧视待遇条款,的确是一个普遍的问题,值得业界深思。在政府采购活动中,采购文件经常将一些已经明令取缔的行业资质、国外的认证、类似案例业绩以及本地事先设置经营机构等作为对供应商能否参与投标的限制性条款或者进行加分,严重违背了《政府采购法》及实施条例。

  以物业管理服务为例,采购文件就时常以“类似行政办公楼物业管理业绩”或“自备中型保洁车辆”等来限制供应商公平参与竞争。专家有担忧:这类条款被认定为歧视条款,究竟应该怎么来比较投标方案的优劣呢?其实,比较的权重应该在供应商投标方案方面。事实上,这些年来服务类采购中商务分值就远低于投标方案分值。受专业面的限制,有专家确实难以完整掌握对投标方案的比较评价,如比较甲乙两家供应商投标方案。甲方案在策划公共场所服务人员的职责时,设置了当现场发生紧急情况、现场服务人员应担负起救援疏导的职责。这样就比对公共服务场所服务人员未规定这样职责的乙方案要优秀。如此一来,有效减少了突发紧急情况时现场工作人员首先逃生、造成更大人员伤亡与财产损失的违法行为。

  近日,政府部门调查了《浙江省2014年药品集中采购(第一批)实施方案》和《2014年浙江省普通大输液集中采购方案》的经济技术标评审项目中,专门针对本地企业设定“浙江省应急储备定点品种”、“浙商返乡投资新建药品生产企业”、“省级政府技术创新综合试点企业”等加分项目,外地企业无法获得此类加分,使外省企业无法获得与本省企业平等的加分机会。这就是一起限制外省企业同本省企业的公平竞争的问题。

  此类问题的存在,除了考虑采购人的原因外,也与评审专家不无关系。有些评审专家就是一个纯技术型专家,不熟悉政府采购的法律法规,面对招标代理机构的辩解,多以妥协处置。这就是目前社会招标代理机构组织的政府采购项目中,普遍存在对供应商投标设置不合理技术条件、甚至区别和歧视对待供应商的原因。

  财政部门已经在考虑将评审专家作用前置的改革。即在采购人制定采购需求、编制采购文件的时候,就引入评审专家开展采购策划的咨询。如此,采购文件将采购需求更加详细、明确的确定,才会使得供应商投标方案响应需求更加精准,评审更加科学合理。

  评审专家合法权益要有制度保障

  政府采购信息报/网:如何看待专家权益问题?


  莫劲松:政府采购机制运行到今天,架构越来越庞大,涉及到中央与地方的逐级财政支付,采购规模也是逐年扩大。但评审专家的权益保障缺乏制度设计、就是一个较为突出的问题。

  评审专家是一个特殊群体,一般都处在人生的中老年时段,且在岗的专家一般都担负着重要的课题任务或项目管理,面对这样的一个群体,管理机构应考虑建立一定的保险制度,以降低(转移)可能的意外事故风险。事实上,国内多地的其他领域对这类社会专家资源的再利用,建立保险制度也并非个案。

  重视专家的合理报酬,是对专家劳动付出的尊重,也是真正对知识和人才的重视。这些年来,专家交流群中时时曝出评审费用被克扣、甚至被拒绝支付的资讯。

  在依法治国的今天,所有公民也包括政府采购评审专家,同样应该受到《劳动法》、《劳动合同法》以及《老年人权益保护法》等诸多法规的保护。超时的评审工作应考虑加班费用;极端环境下也应享有劳动法规等规定的保障权益。

  事实上,这方面的制度设计缺失,反过来制约着政府采购的有效运行。一些资深的评审专家消极应对采购评审任务安排;评审费用高地区的专家不愿意到评审费用低地区参加评审工作……按照评价学科学原理,采购评审应该是一个增值过程(价值认识活动);然而,这样的现状,难以保证采购活动得到高质量的评审,也限制了采购人得到更好的供应商服务。

  政府采购信息报/网:您对十三五政府采购制度改革寄予怎样的希望?


  莫劲松:十八届五中全会提出了六个坚持,其中就有坚持依法治国。坚持依法治国是四个全面中全面依法治国的延续,坚持依法治国是创新、协调、绿色、开放和共享发展方式的保障。

  政府采购制度的运行本就是法律性极强的工作。评审专家就必须要依据公平、公正和客观的原则来开展评审工作。而评审的准则是什么?是法律法规和采购需求。法律法规是一个开放、公平竞争市场运行的准则,参与市场竞争的任何经济主体都必须遵守;采购需求是采购项目实现的个性化要求,其必须与法律法规相协调。

  评审专家是以独立身份参与政府采购评审的。这个独立身份就体现了法律的公正、客观与权威性,即评审专家既不是采购人的代表,也不代表投标供应商;当然就既不能损害采购人的利益,也不能损害投标供应商的利益。从事和参与评审工作,应对自己的评审结论负法律责任。

  但是,看起来众望所归的目标,走起来却何其艰难。

  如今,中华民族继往开来的领路人已经为我们进一步指明了方向,十三五规划建议中将创新列为五大发展理念之首,业内许多专家学者以及管理者已经看到,已有的政府采购制度中,存在许多不得不改、不创新就脱离现实社会主流价值体系、与现行法规背道而驰的桎梏。正如十三五规划建议中讲到创新包含了理论创新、制度创新等。我们迫切关注政府采购制度在理论与制度上有一个新的突破。

作者:崔卫卫 来源:政府采购信息报/网

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