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招标实务:优化政采需求管理要瞄准三个维度
【信息来源:】【信息时间:2016/4/18 阅读次数:】【字号: 】【我要打印【关闭】

是否能以恰当的成本购买到政府为履行社会公共职能所需要的东西,是政府采购的首要任务。深入推进政府采购制度改革,需要从政府采购需求管理这一源头入手。笔者认为,实现科学的需求管理应该从以下三个方面重点突破。
  合理的需求说明是基础
  在采购实践中采购需求由采购人提供,而有不少采购人对之前的项目需求参数采取“拿来主义”,或由合作过的供应商协助完成需求甚至直接代劳,容易出现采购需求不准确、不完整或具有倾向性的问题,这不仅增加供应商质疑投诉的概率,后期的履约及维权也会困难重重。因此,采购人需要做好前期调研、细化标准和动态管理,以准确表达需要采购的标的和种类。

  一是前期调研。调研工作包括两个部分:一是对部门内部需求的调研,二是对市场的调研。一方面,采购前应该由上而下全面了解部门内部需求,采购产品并非配置标准越高越好,也不是花完财政拨款才算到位,结合部门职能及业务特点提准需求,才能使需求定位切合实际工作情况,充分发挥政府采购的功能和产品的效用。另一方面,清楚市场情况及行业发展,既可以结合市场价格和行情变化提高采购需求的针对性、适用性和可操作性,提高性价比,也可以对政府优先购买国货、支持中小企业、扶持自主创新企业的政府有更深刻的认知和把握。国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇就指出,合理地设定采购需求,要向市场要标准,才能保证采购工作的质量和效果。

  二是细化标准。标准的细化与合理需求是密不可分的,主要从需求标准及政府预算两方面共同推进。我国为规范政府采购设立了标准和制度,但因尚处起步阶段,一些要求难免较为笼统,如规定政府采购价格不能高于市场平均价,但并未详细界定市场平均价究竟参照零售、批发、出厂平均价的哪一种。这就需要细化采购需求的配置标准,制定详尽的分类和全面的指标控制,才能丰富采购单位的可选择内容,从源头上保障需求的准确实现。同时,细化政府预算对于准备表达采购需求也是十分重要的。《财政部政府采购工作要点》中指出要着力规范和细化政府采购预算编制,强化政府采购预算约束。由于采购人需要编制政府采购预算后按法定程序上报审批,再根据批复的政府预算编制本单位的政府采购计划,因此细化及完善政府采购计划编制、执行和信息统计工作可以为采购需求的科学化、精细化管理创造条件。在预算编制的过程中,也可以通过信息技术手段,实现政府采购项目信息与财政管理信息的共享及对接,发挥预算对采购需求的关联作用和监控作用。

  三是动态管理。产品和技术不断推陈出新,社会经济、公共需求和国家政策都在不断发展和持续变化,相应地,采购需求绝非一成不变,而应对其施行动态管理,尽可能地考量技术、市场、社会的进步所带来需求的相应变化。既可以对历年来采购产品设备或服务的最佳周期进行动态分析和比对,也可以广泛收集市场变化信息,研究产品或服务价格的变动走向,进行采购需求及成本的动态核算。


  全面的需求论证是保障

  《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》明确规定,需求论证是指政府采购预算批复后,政府采购活动实施前,为实现采购目标,对采购项目的采购需求进行论证的行为。决策的浪费是最大的浪费,前期通过明确责任主体、必要功能分析、拓宽论证渠道来落实需求论证,有助于实现“物有所值”的价值目标,让政府采购资金效益最大化。

  一是明确责任主体。财政部国库司副司长王绍双在2015年中央国家机关政府集中采购司处级干部业务培训班上表示,采购人要落实好政府采购需求制定的主体责任。《蚌埠市政府采购需求编制指导意见》中也对采购人的责任主体地位进行了具体描述,指出采购人是政府采购需求编制的主体,主要负责需求的提出、调研、论证、编制、评价等事宜,并为政府采购需求的合理性、合规性承担责任,集中采购机构则根据采购人的委托参与政府采购需求的编制工作。由此可见,需求论证作为需求管理的重要环节,其责任主体的重担更多落在采购人的肩上。

  二是必要功能分析。强化主体责任意识的同时,对采购需求进行必要功能分析也是政府采购从被动性“程序管理”转为积极主动的“需求管理”的一个重要表现。采购需求是对功能的需要,而功能又包括基本功能、拓展功能、多余功能及奢侈功能等。要想以尽可能低的成本实现必要功能,剔除采购需求中 “过剩”、“过奢”的不必要功能,就需要对功能的需求细化并形成完整的分析说明方案,保证在满足需求的同时维护公共利益,以达到优化采购需求的目的。

  三是拓宽论证渠道。在功能分析的基础上,探求需求论证的多渠道也不可或缺。首要渠道是通过建立采购需求的专家论证机制来把好政府采购“第一关”,实现专家身份由“法官”向“人民陪审员”转变,将专家的作用由评标过程前移至采购需求的确定环节。公共服务类的采购项目可通过听证会、民意调查的方式在全社会范围内征集意见,让利益相关方通过公开有效的渠道助力采购需求论证。也可以将论证事项及结论以网上发布的形式进行预公示,或邀请供应商代表与专家一同商议和论证项目需求,以有针对性地听取供应商的意见,因为潜在供应商在说服力、项目熟悉情况及行业前瞻性方面具有一定优势,能够掌握有效实现需求的较优手段,对需求的论证和完善可产生积极作用。另外,参考和对比分析其他部门单位的采购需求项目方案,同样有利于论证采购需求的合适性和可行性。


  高效的需求整合是关键

  需求的整合,要通过电子平台、部门协作和标准化建设这三方面来实现。目前我国的政府采购存在业务需求不规范、信息资源难共享、重复建设严重等问题,《政府采购法实施条例》第十条指出国家要实行统一的政府采购电子交易平台建设标准,恰恰反映了我国亟待建立全国互联互通的政府采购管理交易系统。通过互联网的信息集散与交互功能,可以实现专家远程参与需求论证,更加能够优化与筛选某些简易项目或同类项目的需求,避免重复采购,价格和效率优势明显。未来的需求整合,需要在加强部门分工合作的过程中明确任务与职责的划分,无论是采购部门内部的协作,还是采购人与采购机构的协作,都需要加强任务定位和业务衔接,防止越位、错位、不作为、地方保护等现象的发生。从长远来说,需求的整合,更多依靠采购需求的标准化建设,这要求在预算管理、平台建设、需求表达、信息统计等环节都细化标准达到统一,如果没有标准化做保证,需求整合的效率潜能很难被激发,反而会陷入混乱无序之中。

  未来借助互联网、各方合作及需求标准化建设,能归并整合一定区域范围内的政府采购需求,并通过需求的整合,促成真正意义上的规模化、集约化采购,提升政府采购市场的吸引力和竞争力,发挥其调控经济的政策性功能,实现经济效益和社会效益的双丰收。

作者:陈晨  来源:政府采购信息报/网

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